Pesticidbelastningsindikatoren (PBI)
Indledning - opsummering
I forbindelse med loven om ændring af pesticidafgifterne i 2012 blev pesticidbelastningsindikatoren (PBI) indført som nyt mål for pesticidanvendelsen i stedet for behandlingshyppigheden.
Ideen med at indføre belastningsindikatoren er, at få et mål for belastningen på grundlag af de enkelte plantebeskyttelsesmidlers effekt på sundhed og miljø, men man er endt op med et tal, som ikke siger noget særligt anvendeligt i forhold til reel beskyttelse af sundhed og miljø.
Den beregnede belastning reflekteres i de nye pesticidafgifter. Med denne implementering kan der på længere sigt forventes øget udvikling af resistens og heraf afledt behov for højere forbrug af de mest afgiftsbelastede produkter.
Erfaringerne fra Norge, som indførte lignende afgiftssystem i 1999, viser præcis denne udvikling og desuden, at priselasticiteten er lav, hvilket betyder, at afgiften generer indtægter til staten, men har lille indvirkning på forbruget.
Den beregnede belastning viser, at de mest belastende afgrøder at producere er grøntsager og kartofler, og det må derfor forventes, at de rammes hårdest af afgifter. Det kan i sidste ende føre til mindre produktion i Danmark og øget behov for import af netop kartofler og grøntsager.
Konsekvenserne af det beregnede belastningsindeks og de nye afgifter er derfor meget uheldige og formentlig utilsigtede. Det er derfor betimeligt at stille følgende spørgsmål:
- Har jordbrugets brug af plantebeskyttelsesmidler nogen negative effekter på sundhed og miljø?
- Er der nogen saglig begrundelse (altså ikke politisk begrundelse, men saglig begrundelse) for, at en reduktion af den beregnede belastningsindikator sættes som et af hovedmålene i pesticidplanen 2013-15?
Måler ikke reel belastning eller skade
Den nye indikator er udelukkende baseret på produkternes iboende egenskaber og ikke den reelle effekt på miljø og mennesker. Indledningsvis nævner Miljøstyrelsens rapport "Pesticidbelastningen fra jordbruget 2007-2010", da også at: "Den nye indikator giver ikke noget mål for eventuelle effekter eller skader, der måtte opstå som følge af pesticidanvendelsen. Den er baseret på oplysninger om, "hvor meget pesticid" der er solgt og disse midlers egenskaber, men den indeholder ingen oplysninger om, hvorvidt de udbragte pesticidmængder rent faktisk påvirker - endsige gør skade på - mennesker eller miljø. Derfor er det en belastningsindikator - ikke en skadeindikator."
Belastningsindikatoren defineres ikke nærmere, men det må hermed forstås, at "belastning" ikke er nogen "skade". Indikatoren befinder sig dermed i et vægtløst rum, hvor det ikke kan vurderes, om den er en faktor fem, 10, 100, 1000 eller mere fra, at en eventuel reel belastning eller skade opstår. Modsat kan det formodes, at det nok ikke gør den store forskel, om den går en eller to op eller ned.
Forholder sig ikke til vilkår i produkternes godkendelse
Hvis produkterne ikke kan leve op til kravet om ingen uacceptable effekter på mennesker og miljø, godkendes de slet ikke.
Indikatoren tager ikke højde for, at der i en godkendelse bl.a. er afstandskrav til vandløb. Andre påbud kan være særlige beskyttelsesforanstaltninger hos brugerne, eller forbud mod anvendelse i biernes flyvetid for at beskytte pollinerende insekter. Det betyder, at den beregnede belastningsindikator befinder sig et sted langt fra noget, der kan relateres til en samlet eller individuel effekt, der kan være på miljø og sundhed.
Ingen sammenhæng med fund i grundvand
Der er ingen sammenhæng mellem den beregnede belastning og fund af pesticidrester i grundvandet. Disse fund afhænger nemlig ikke alene af stoffernes iboende egenskaber, men også i høj grad af, hvordan og hvor de anvendes. Også dette er reguleret gennem godkendelsesbetingelserne for de enkelte midler således, at den faktiske belastning i praksis bliver langt mindre end den beregnede og uden nogen sammenhæng med denne.
Hvor stor må belastningen være?
I forbindelse med evalueringen af Pesticidplan 2005-2009 blev der udarbejdet en rapport om udviklingen i pesticidbelastningen 1986 til 2006. Ifølge rapporten skete der et væsentligt fald i den "potentielle" belastning af miljø og sundhed frem til omkring år 2000, herunder også belastningen fra stoffer med hormonforstyrrende effekter, kræftfremkaldende effekter og risiko for udvaskning.
I den efterfølgende periode har der ikke været væsentlig udvikling i belastningen, på trods af variationer i såvel solgte mængder som i den målte behandlingshyppighed. De løbende skærpede krav til godkendelse af pesticider har således haft en væsentlig indflydelse på belastningsniveauet frem til omkring årtusindeskiftet.
Når det beregnede belastningstal i den efterfølgende periode ikke har vist nogen større udvikling, som beskrevet ovenfor, er det passende samtidig at spørge efter en saglig begrundelse for, at yderligere reduktion skal sættes som et hovedmål for fremtidige pesticidplaner.
Hvad belaster mest
I Miljøstyrelsens bekæmpelsesmiddelstatistik for 2012 fremgår det, at der er stor forskel i fladebelastningen (B pr. hektar) mellem hovedafgrøderne.
Fra Miljøstyrelsens "Væsentlige konklusioner og oplysninger i Bekæmpelsesmiddelstatistikken 2013": Figur 5: Fladebelastning (BF) (B pr. ha) for middeltyper og landbrugets hovedafgrøder beregnet ud fra sprøjtejournaldata for høståret 2011-12.
Det fremgår, at det er de relativt små afgrøder, der har den højeste belastning. Ved at pålægge ekstra udgifter på producenterne af disse afgrøder forringes deres konkurrencevilkår. Det er en meget uheldig udvikling, da produktionen i sidste ende ophører, eller det bliver dyrere for forbrugeren at købe grøntsager produceret i Danmark. Det bliver samtidig for industrien mindre attraktivt at udvikle nye produkter til brug i kartofler og grøntsager, hvilket kan blive en udfordring for hele produktionen, da disse afgrøder i forvejen på flere områder har et minimum af plantebeskyttelsesmidler til rådighed.
Indikatorens modsatte effekt
En begrænsning i antallet af anvendte middeltyper er ensbetydende med en begrænsning i antallet af forskellige virkningsmekanismer. En sådan reduktion i de til rådighed værende virkningsmekanismer øger alvorligt risikoen for ensidig anvendelse. Intensiv anvendelse af nogle få middeltyper fører vilkårligt til udvikling af resistens hos de skadegørere, som ønskes bekæmpet.
Udvikling af resistens hos skadegørerne, udløser behov for anvendelse af øgede doseringer og/eller øget anvendelse af middeltyper belagt med høje afgifter med deraf følgende øgede bidrag til den beregnede belastning og hermed en udvikling stik imod det ønskede.
Erfaringer fra Norge
Det er nærliggende at se på erfaringerne fra Norge. Tilbage i 1999 gennemførtes differentierede afgifter ud fra sundheds- og miljø risiko. Systemet er tilsvarende beroende på iboende egenskaber som det danske.
I november 2013 udkom rapporten "Evaluering av avgiftssystemet for plantevernmidler i Norge". Rapporten konkluderer, at det er meget tilfældigt, om det differentierede afgiftssystem har den ønskede effekt, samt at det primært tyder på, at øgede afgifter har potentiale for at øge omkostninger i jordbruget mere, end det kan reducere brugen af plantebeskyttelsesmidler.
Det nævnes, at lav pris har betydning for brugeren, men kun når de alternative midler har god virkning eller er resistensbrydere. Der nævnes forskellige eksempler herpå. Forbruget af lavdosis ukrudtsmidler øgedes de første år, hvilket kan tilskrives lav afgift på disse midler, men de seneste år er forbruget gået ned igen, og arealet der behandles med resistensbrydere (med højere afgift) er fordoblet. Denne ændring i forbruget angives ikke at være et tegn på, at afgiftssystemet ikke virker, men at et bredere spektrum af ukrudtsmidler skal tages i brug for at bekæmpe og forebygge resistent ukrudt.
Der er mange faktorer som påvirker efterspørgslen efter plantebeskyttelsesmidler, og afgiftssystemet får derfor en lille indvirkning på forbruget. Forventningerne om prisændringer har først og fremmest udløst hamstring og efterfølgende reduktion i omsætning, når lagrene herefter tømmes, men ikke i selve forbruget af plantebeskyttelsesmidler.
Rapporten nævner desuden, at priselasticiteten har vist sig at være lav i andre lande, og nok også er det i Norge, og beskriver også, at lav priselasticitet betyder, at afgiften generer indtægter til staten, men har lille indvirkning på forbruget.
De norske erfaringer tegner et billede af det, som vi indtil videre har observeret i Danmark i forhold til hamstring og forbrug. Da der er et meget begrænset udvalg af forskellige aktivstofgrupper godkendt herhjemme, er der umiddelbart ikke noget som tyder på, at det mønster ikke fortsætter med de utilsigtede konsekvenser til følge.